刍议生态环境司法保护中的检察职能 ——以环境公益诉讼为视
来源:自流井区人民检察院  发布时间:2018-07-02  点击次数:12936

生态文明是人类文明和可持续发展的底线,也是建设美丽中国,实现中华民族永续发展的基石。党的十八届四中全会提出,应当“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”, 环境公益诉讼是最有力的环境保护手段,是社会公众参与生态环境公共事务管理的有效渠道。当前,环境公益诉讼仍处于起步阶段,公益诉讼制度还有诸多不完善之处。为此,要以制度完善为突破口,充分发挥环境公益诉讼在生态环境司法保护机制中的带动作用。

 关键词: 公益诉讼   环境    检察                      

一、环境公益诉讼基本概念及特点

(一)、环境公益诉讼基本概念

   司法,又称法的适用,通常指拥有司法权的国家机关按照诉讼程序应用法律规范处理案件的活动。司法机关主要指法院和检察院。关于环境司法之基本范畴,学界的认知并不统一,关注点也存在较大差异。目前国内学界所言之环境司法,是对生态环境领域司法活动的简称或统称,是对相应主体侵害或者破坏生态环境的行为进行司法评价的司法活动。

 环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼,是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为,使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时,法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。

 根据不同的标准,可以对环境公益诉讼进行不同的分类。根据诉讼主体的不同,可以将环境公益诉讼分为公民个人、社会团体、检察机关和政府机关提起的环境公益诉讼。根据诉讼功能的不同可以分为事前预防的环境公益诉讼和事后补救的环境公益诉讼。根据被诉对象的不同又可以分为环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼和环境刑事公益诉讼。

 (二)、环境公益诉讼的特点

  与传统的、一般的民事诉讼、行政诉讼相比,环境公益诉讼有其特殊性:1、环境公益诉讼的主体具有特殊性。环境公益诉讼的发起者不一定是与本案有直接利害关系的人。环境公益诉讼的提起者包括社会成员,如公民、企事业单位和社会团体。提起环境公益诉讼的社会成员,既可以是直接的受害人,也可以是无直接利害关系的人。任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可把侵害公共环境利益之人推上被告席。环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体,也包括 国家行政机关。一般的民事主体,如企事业单位和个人,当其行为对环境公共利益构成损害,而环境行政控制无力或不能干预时,即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责,构成了对环境公共利益损害的 不当行政行为,也是环境公益诉讼的对象。2、环境公益诉讼目的具有特殊性。环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。具体来说,是为了保护国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益,追求社会公正、公平,保障社会可持续发展。3、环境公益诉讼具有显著的预防性,同时兼具补救功能。环境公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生,只要能根据有关情况合理判断出可能使社会公益受到侵害,即可提起诉讼,由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害,把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中,这种预防功能尤为明显且显得更为重要,因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状,所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除,从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。4、环境公益诉讼诉讼对象特殊。环境公益诉讼可以是针对民事主体,也可以是针对行政主体。一般民事主体是指由于在社会生活经济活动中对环境造成破坏或损害即可以成为环境公益诉讼的对象。而在行政主体而言,行政机关作为公共利益的维护者,在个体利益的驱动下也往往未履行其法定职责,对环境造成严重的危害。甚至,国家推行的一些规划计划政策也只注重了经济利益忽略了环境价值,对环境造成的危害更为严重。所以这也就成为环境公益诉讼的另一类对象。

   二、我国环境公益诉讼立法进程和司法现状

 (一).立法方面。我国立法首次对公益诉讼问题作出明确的规定是在2012年8月31日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议正式通过新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》。该法第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”。从此,开启了我国公益诉讼的大门。但由于法律规定的机关和有关组织规定比较笼统,环境公益诉讼在实践中遇到了立案难等问题。2014年4月24日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了新修订的《中华人民共和国环境保护法》。对有关组织予以明确。该法第58条第1款和第2款规定:“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼: 1.依法再社区的市级以上人民政府民政部门登记;2.专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法纪录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。”这是我国环境立法对民事环境公益诉讼制度的具体规定。它将《民事诉讼法》法第55条的规定具体化,从而使我国的环境公益诉讼从可能成为现实。

 2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定。在决定中,《民事诉讼法》第55条增加一款规定:人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。《行政诉讼法》第25条增加一款规定:人民检察院在履行职责中生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。至此,检察提起环境公益诉讼的主体资格予以确定。

(二)司法实践现状

环境公益诉讼总量不大,除了行政案件、刑事案件以外,报告指出,新环保法实施两年多以来,环境公益诉讼案件数量有所上升但总量不大。数据显示,2015、2016年我国环境公益诉讼案件数量分别为62例和146例。2016年环境公益诉讼的数量较之于2015年有较大幅度上升,增长率为135.48%。检察机关逐渐成为提起环境公益诉讼的主力。2016年,公益诉讼案件总量增长,社会组织、检察机关分别提起65件、81件,占比分别为44.52%、55.48%。

 三、检察机关提起环境公益诉讼探索和实践

 检察机关参与公益诉讼已经成为国外立法和司法趋势。无论是大陆法系还是英美法系的国家,检察机关参与公益诉讼都是较为普遍的做法。我国《宪法》131条规定:人民检察院依照法律规定行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法文本对检察机关的法律监督权概括性的规定为检察权。检察机关通过行使检察权,对国家机关及其工作人员和公民、组织是否遵守宪法和法律进行监督。加强生态环境司法保护,是用严格的法律制度保护生态环境的必然要求,也是检察机关的应有职责。检察机关作为国家法律监督机关,监督行政执法活动、参与环境行政公益诉讼应是其法定职责的份内之事。

 但是,由于我国重国家轻社会的传统,市民社会发展进程缓慢,全国各地检察机关在本世纪初纷纷开始进行提起公益诉讼的实践探索。

 早在2003年,检察机关就对提起环境公益诉讼开展了实践和探索。乐陵市人民检察院以范某通过非法渠道非法加工销售石油制品,损害国有资源,造成环境污染,威胁人民健康,影响社会稳定向乐陵市人民法院提起诉讼,请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险。乐陵市人民法院依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决,责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂,于本判决生效后的5日内自行拆除,停止对社会公共利益的侵害,排除对周围群众的妨碍,消除对社会存在的危险。这起由检察院作为原告起诉、法院判决的环境公益诉讼案件,取得较好的社会效果,但是由于法律未明确授权,操作路径不够清晰等现实问题,学界亦对检察机关提起公益诉讼的主体资格存在较大争议,检察机关提起公益诉讼制度陷入困顿状态。

    党的十八届四中全会明确提出,要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月,全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作,最高检选择北京等13个省、自治区、直辖市检察院开展公益诉讼试点。在两年的试点中,检察机关共办理公益诉讼案件8130件,其中提起民事公益诉讼案件94件,行政公益诉讼案件1029件。检察机关提起的行政公益诉讼案件,占全部公益诉讼案件的91.6%。

 四、检察机关提起公益诉讼的优势和存在的问题

检察机关办理环境公益诉讼案件的具有以下几个方面的优势:

(一)环境公益诉讼本身需要必要的成本和必备的诉讼能力,而检察机关具有人力、物力和财力资源的优势。
  (二)环境公益诉讼尤其是环境行政公益诉讼所诉对象是行政机关的行政行为时,无论从地位、权威或实力方面来看,检察机关与其他社团、公民原告相比更能发挥权力制衡的优势作用。

(三)检察机关介入环境公益诉讼,可以弥补行政执法刚性不足的问题。部分具有环境保护监督管理职责的行政机关执法刚性不足,对一些破坏环境的企业、单位,尤其是一些“纳税大户”总会遇到多方面的阻力。通过检察机关诉前检察建议和诉讼的方式,督促环境行政部门依法行政,推进行政机关全面履行环境保护监督管理职责,增加执法的刚性。

 由检察机关作为公共利益代表人,为环境保护领域依法监督行政不作为、乱作为提供有效的法律解决途径,但在实践中存在许多问题需要解决。其主要有:

 一是调查取证问题。环境侵权案件中的事实问题具有间接性、隐蔽性、扩散性等特点,需要有大量的调查取证和专业的技术论证。在环境民事公益诉讼中,污染行为存在与否、损害是否发生以及损害后果的严重程度等事实检察机关提供证据,否则将面临败诉的风险,而这些事实的调查取证以及技术论证在很多情况下仍非常困难。同时,检察机关面临调查手段、调查方式、调查的保障措施不明确的问题。

二是环境公益诉讼的操作规范的问题。虽然民事诉讼法、行政诉讼法对检察机关提起公益诉讼进行了规定,但是该规定是比较原则的,目前并没有相关配套的司法解释等规范性文件,对检察机关提起公益诉讼的实体与程序等问题作出明确规定。最高人民法院制定了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》,仅限于民事诉讼,行政诉讼并未涉及。

三是两高在检察机关提起公益诉讼案件的具体问题上存在意见不统一,比如,检察机关坚持认为在案件中,检察机关应是公益诉讼人,而法院坚持认为依照现有的诉讼法,只有原告,没有公益诉讼人的说法。再如,法院认为通知检察机关出庭应与其他当事人一样,应用传票,而检察机关坚持称,应像刑事案件公诉那样,用通知书等等。

五、强化检察监督,优化生态环境建议

(一)有效沟通,积极争取支持与配合。为更好地开展环境公益诉讼工作尤其是环境行政公益诉讼,应积极向地方党委政府汇报,争取支持。如,上海市市委常委会在专题听取市检察院党组关于公益诉讼工作情况汇报后,要求,上海市各级党委和政府要积极支持检察机关依法履职,积极支持检察机关开展提起公益诉讼工作,更好地维护国家和社会公共利益。

同时检察机关主动与环保部门建立联席会议制度、联络员制度、信息共享制度、案件通报制度,搭建交流互通的工作平台,积极争取有关行政机关的配合。如,安徽省环保厅就如何做好环境行政公益诉讼工作发出通知,要求各级环保部门积极配合检察机关开展环境公益诉讼,主动接受司法监督,依法履行监督管理职责,切实维护社会公共利益。

 (二)正确把握公益原则

    公共利益在本质上是一种由多数人共享的整体性利益,具有主体上的不确定性、内容上的高度概括性、性质上的共享性。当且仅当违法行为侵害了国家利益、社会公共利益,而诉讼主体又不确定或缺失,或怠于行使诉权的情况下,检察机关才有必要提起公益诉讼。因此,首先,必须正确把握环境公共利益的表现形式和实质内涵。其次把握不同诉讼,不同的公益标准。民事公益诉讼的公益指的是损害社会公共利益,而环境行政公益诉讼中的公益包括社会公共利益和国家利益。

 (三)严格适用诉前前置程序

    检察机关只有完成有关诉前程序才能提起公益诉讼。在环境民事公益诉讼中,要通过公告等程序,督促有关机关、社会组织履行提起公益诉讼,在没有其他主体提起诉讼或适格主体怠于或不能提起诉讼的情形下,方能提起公益诉讼。而在环境行政公益诉讼中,需以检察建议等方式督促负有环境保护职责的行政机关对怠于履职、违法履职等行政行为进行纠正。如果通过检察建议的方式,相关行政机关仍存在违法履职的情形,方可向人民法院提起诉讼。

 (四)是严格遵循诉讼原则。环境领域的法律法规、政策及规范性文件较多,涉及的领域广,检察机关在办理环境公益诉讼案件,即要遵循民事诉讼法、行政诉讼法的一般规律,同时熟悉掌握环境侵权、环境行政方面的法律、法规、规章、地方性法规等,依法行使诉权,合理承担相应的举证责任,才能保障诉讼质量。

 (五)尽快出台司法解释,明确检察机关提起环境公益诉讼案件的操作规范和具体要求。由于修改后民诉法、行政诉讼法对检察机关提起公益诉讼程序的规定仍过于原则,需要法律或司法解释进一步明确。首先,应解决检察机关在公益诉讼中的定位与诉讼地位问题,是公益诉讼人还是原告。笔者认为,依据检察机关的法定职责和保护的法益属性,个人认为,检察机关在公益诉讼中兼具两种身份定位,一是法律监督者,二是公益诉讼人。其次,明确检察机关在办理公益诉讼案件的调查取证的方式、手段及调查保障问题。最后,还有需明确二审是上诉还是抗诉、诉讼费、鉴定费等问题。

 对生态保护的检察探索,只有起点、没有终点。保护青山绿水,检察机关责无旁贷。在新时期下,检察机关必须扛起生态保护的责任担当,为良好生态环境保驾护航。
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